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民主與人權

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戴耀廷   |   香港大學法律學院副教授
27/08/2008

民主

對民主最基本的理解是公民以普及和平等的選舉選出政府領袖。民主選舉亦規定取得管治權的政府只能得到一個特定時期的管治權,要繼續管治,就得再經過另一次選舉,取得另一段管治期的授權。若在管治期內,其管治出現嚴重失誤或不再得到大多數人民信任,這政府就有可能在下一次選舉落敗,管治權就得交由另一得著大多數人民認可的政府來行使。
 
代表著不同利益的人亦可透過選舉,以和平的方法進行競爭,決定由那一些人來管治。但即使代表著某一種利益的群體取得管治權,這不是說它可漠視其他的利益群體,因人們對它的支持是會轉變的。若它過份地保障自己群體的利益,那有可能在下一次選舉得不著大多數人的支持而要交出管治權。這促使由民主選舉產生的憲政政府,必須懂得平衡社會中的不同利益,而憲政體制亦得設計出不同形式的程序,讓不同的利益群體,即使不是執政的,仍可在不同程度上參與管治。這把我們帶到民主理念的另一層次,即商議性民主(deliberative democracy)了,而焦點不單在於公平的程序去選出代議士,而更在於有公平的程序讓所有人在代議士被選出後,仍可繼續參與管治的過程。

人權

 無論是法治、分立制衡或民主,都只是規限政府權力的手段,而規限政府權力的目的,是為了保障公民的基本人權,保障人權亦就是憲政的終極目標。
 
要實踐人權保障,憲政需要法治。政府的權力範圍及應用的準則就必須受到規限。雖然一個權力不受限制的政府並不會必然侵犯人權,但同樣也不能保證它會尊重人權。從歷史的經驗去看,權力不受限制的政府往往會把權力用以維護一個階層、一個政黨或者是一個個人的利益,而無可避免地犧牲了其他人的利益。當然一個權力有限的政府也並不必然會保障所有人的人權,但要實踐人權的話,這是一個起碼的條件。在一個權力不受限制的政府之下,人們能倚靠的就是權力擁有者的善良與仁慈。
 
因此,保障人權或確定人權範圍的規定及限制政府權力的規定都是以法律的形式定出,並要置於最高的法律即憲法內。

保障人權的法律必須達到以下的憲政要求:

1.   規限人權的法律必須是公開的,好讓公民知道法律的內容;法律條文並要有足夠的準確度,以使公民可合理地預見法律的後果,從而依此計劃自己的行為。  
2.   任何限制人權的法律,都必須有充份的理據,如為了維護國家安全或公共安全、公共秩序,保護公共衛生或道德或他人的權利和自由等。  
3.   限制人權的方法必須是在民主社會中是必須的,亦即       是限制人權的方法與所要達到的理據得合乎比例。這合乎比例的要求有兩方面:

(1)限制的手段與限制的目的是有理性的關連;

(2)限制的手段對人權的限制不超過要達到限制的目的所需要的要求。  

要實踐人權保障,憲政也需要分權制衡。要確保憲法全然被執行而不只是紙上的文字,一套違憲審查的制度是很重要的。簡單來說,這即是指一套能確保政府(無論是行政或是立法機構)不會違反憲法(超出了權力範圍或違反行使權力的準則)的制度。如政府侵犯了憲法內所列的基本人權,這一套違憲審查的制度可對此作出判決並糾正政府的行為。雖然違憲審查的制度可以有不同的形式,但主要仍是透過司法制度對政府進行監察及審查。人民可以向法院提出申訴,要求處理他們與政府之間的衝突。
 
因此要保障人權就需要一套違憲審查制度。但要一套違憲審查制度能發揮保障人權的作用,使政府遵從憲法所定下的規限尊重人權,那麼這制度就得符合法治的一些基本要求。這包括了司法獨立及法院享有監察行政與立法機構的權力。
 
至於人權與民主在憲政下的關係可以雙向的。首先,民主本身就是一項人權。每個公民應有權利和機會:

(1)直接或通過自由選擇的代表參與公共事務;

(2)在真正的定期的選舉中選舉和被選舉,這種選舉應是普遍的和平等的並以無記名投票方式進行,以保證選舉人的意志的自由表達;及

(3)在一般的平等的條件下,參加公務。
 
另外,人權雖可受限制但這些限制本身也是受到限制的。其中一個限制條件就是有關的限制得合符一個「民主社會」的標準。
 
如上所述,民主不單是一人一票,大多數人的決定,少數人就得依從那麼簡單。的確,民主包含了投票選舉,但每人都有權投票選舉更深層的意義是每一個人都可以有不同的意見,而每一個人的意見都是平等的,並透過投票選舉表達出來。「民主社會」的意思就是社會要包容社會內不同的人的多元取向。一個人的人權不會單單因是多數人的意願就可以被限制。大多數人不能剝奪少數人的基本人權。要限制人權,有關的限制必須符合一個「民主社會」的這種多元的包容性。
 

法治、分權制衡、民主和人權都是憲政的基本理念。要建立或維持憲政,在政府及社會中建構及推廣這些理念都是重要的。
 
 
(本文為戴教授《憲政的基本理念》一文的節錄,全文可參閱本社網頁)